【正文】        摘   要：我国农村土地流转早在上世纪80年代就已经提出,历经了快30多年的实践,逐步形成了以农村土地集体所有制为核心,家庭联产承包责任制为基础,农民自愿为前提的农村土地流转格局。本文主要将对我国农村土地流转现状进行总结与分析,明晰农业土地流转中存在的问题,并针对这些问题提出政策性建议,旨在规范我国农村土地流转市场,促进我国土地的可持续发展。
        关键词：土地流转 现实 政策选择 持续发展
        农村土地流转是实现我国农业产业化、规模化、现代化、高效循环化的必经之路。建立起一个健康、稳定、快速发展的农村土地流转市场,对促进农业结构调整，增加农民收入，具有重要现实意义。
　　1农村土地流转
　　1.1农村土地流转概念
　　农村土地作为特殊的商品，除了具有一般商品流转特性外，其流转形式与流转内容有其特殊的一面。加之，农村土地具有空间的不可移动性，这就决定了农村土地流转的实质是农村土地使用权的更替以及农村土地利用方式的转变。
　　1.2农村土地流转分类
　　由于农村土地流转对象、流转方法、流转价格以及流转政策的不同，不同的学者有不同的分类方法:
　　根据权利的转出者与接受者是否在一个组织范围内，可以将其分为初次内部流转和初次外部流转，初次内部流转还可以分为再次内部流转和再次外部流转(孙佑海,2001)。根据流转主体的不同将农用地流转分为集体内农户之间的农用地流转、农户与集体之间的农用地流转、不同集体农户之间的农用地流转、农户与其他经济组织或个人之间的农用地流转的不同形式(李燕琼,2002)。
　　本文根据农村土地流转后用途是否改变，把农村土地流转划分为农村土地内部流转和农村土地城市流转，并对其特点作简要分析。
　　1.3农村土地内部流转
　　农村土地内部流转是不改变农村土地农业用途前提下农村土地资源在农村土地使用者之间的流转。其实质是使用权的转移,而不是用途的转换(康雄华、张安录,2008)。集体农用地在承包经营后，土地使用权人对土地拥有占有、使用、收益、处分等权利。土地使用权人为了一定的目的，可以将其取得的土地使用权再次转移,即通过转让、出租、入股、抵押、互换、继承等方式将土地使用权流转给他人，并签订合同。他人根据合同的规定，在允许的范围内使用土地。
　　我国早在上世纪40年代就出现了以土地租赁、买卖的方式而进行农村土地内部流转，但由于生产力不足、流转规模小、发生概率低等原因一直未受到关注。直到上世纪80年代末,随着城市化和农业产业化的快速发展，规模经营的理念逐步被人们所接受，农民兼业化现象日益普遍，租赁制、两田制、股份制等形式陆续出现，农村土地内部流转现象更加普遍。
　　目前我国农村土地内部流转有以下特征:①流转规模小，多为亲戚代耕或邻里间转让，流转后土地集中度依然较低；②城乡结合部以及经济发达地区的流转活动活，而农村腹地及经济欠发达地区流转活动较少；③集体强制流转行为仍十分普遍，流转合同不规范甚至缺失。
　　1.4农村土地城市流转
　　在城市发展过程中，城市土地需求者通过经济手段或者行政手段将城市附近农村土地转变为城市土地，以满足城市土地需求的过程(张安录，2000)。在西方市场经济国家，农村土地城市流转主要通过土地所有权的转移和土地利用方式的转变而实现，而且是前者先于后者，完全由市场机制运作，是一种经济手段(黄烈佳，2007)。由于我国特殊的政治体制和基本国情，我国主要通过转变土地利用方式，以农村土地征收的形式完成农村土地城市流转的。
　　具体方法：国家为了社会公共利益的需求，在对农村集体经济组织及其成员进行补偿后，依法把农业用地转用为集体建设用地，后对集体建设用地所有权进行变更，使其成为国有建设用地，用于城市住宅和公共设施、商业、工矿及军事用途，是一种行政手段。
　　无论在发达国家还是在发展中国家，农村土地城市流转是城市发展的一个正常组成部分(Lockeretz,1989;Yeh and Li,1999)。但是，农村土地城市流转会直接导致大量农村土地的流失、粮食产量下降、农村劳动力过剩、城乡人口结构变化、自然生态景观的破坏等。其主要特点有:①流转的农村土地在地域上多集中于城乡经济生态结合部；②流转的农村土地大多为生态价值高的优质农村土地；③农村土地城市流转较大程度上受城市化进程的影响。
　　2农村土地流转现实　　
　　随着我国城市进程的加快，集体土地存量日益紧张，农村土地已不再是单纯的生产资料，其资产价值逐渐突显，交易也越来越频繁。但由于农村土地流转没有纳入统一的土地市场，其自发性也引起了许多问题，如随意占用耕地并出让、出租用于非农建设，用地权属不清、政府强制流转引起纠纷等，造成了大量的优质农村土地资产流失，不但扰乱了土地市场的正常秩序，也严重威胁了我国的粮食生产安全。
        2.1农村土地产权和收益权不清晰
　　首先，我国农村土地为集体所有,而集体的概念范围广，使得农村土地产权主体无法具体落实到个人身上，加之部分集体组织违规操作，对农用地“三年一小调,五年一大调”，甚至随意“征收”农村土地，这就影响了农民对土地收益的预期，从而影响了农民对土地的投入。
其次，由于农民维权意识淡薄以及相关法律的模糊，流转收益往往由乡、村或村民小组统一支配,常被挪用于其它项目建设，最终能到农民手中的只有一部分甚至是一纸空文。虽然2003年开始实施的《中华人名共和国农村土地承包法》以及2008年颁布的《物权法》都明确了对农村土地所有权的保护，以及稳定承包权和保护农民的合法权益，但在实际执行过程中，仍是问题层出、困难重重。
　　2.2农村土地流转规模不大，流转地域不均衡
　　2006年全国农村土地流转面积370.08万hm2，占家庭承包耕地总面积的4.57%，2007年全国流转面积占承包耕地面积的5.20%，截至2008年 8月底，全国农村土地流转面积为0.07亿hm2，占家庭承包耕地总面积的8.70%(伍业兵，2009)。虽然流转面积逐年增加，但总体上流转规模不大。且农村土地流转多发生在二、三产业比较发达，农民非农就业和收入较稳定，社会保障制度较为完善的沿海发达地区，而欠发达地区的农民由于就业无路、社保无份，依旧保持着高度的土地依存性，对土地仍有特殊的保根情结，较少流转土地，形成了流转地域不均衡的局面。
        2.3流转信息不畅通，法律制度相对滞后
        目前，我国农村土地流转价格评估机制缺失，相关的公正、仲裁等中介机构不健全，缺少一个连贯的、网络式的服务体系，造成买卖双方的信息堵塞，限制了农村土地流转速度、规模及区域范围,提高了交易的成本。同时也易引起政府部门的寻租行为，造成交易的不公正。我国目前的《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》都对土地流转的相关内容进行了一定程度的规范。但土地流转中产生的矛盾和纠纷迟迟得不到解决，流转过程具有较大的随意性和不规范性都足以说明，我国目前关于土地流转的法律远远滞后于政策、行政法规、司法解释。
        农村土地流转是个动态过程，最终目的是在政府的引导下，农民依法、有序的流转土地。为实现这一过程中，我们应该利用“3S”等一系列的高科技手段对农村土地流转进行动态监测，及时掌握农村土地流转数量、流转价格、流转方式，建立农村土地流转数据库，探寻农村土地流转的规律，为耕地保护、土地可持续利用、土地质量评价和分等定级以及规划修编等提供真实、科学的参考数据，实现农村土地流转的信息化、科学化、市场化。
        3土地流转的社会风险
        面对农村社会日益普遍的土地流转，中央肯定土地流转的正面功能，并鼓励和倡导适度规模的流转。然而，在政府的层级体系中，一旦土地流转成为了“政治正确”，一些地方政府为了追求政绩，人为地加速推进土地流转的速度，以超常规的速度实现城市化建设和农业的规模经营。在地方政府的推动下，一些地方人为地“催生”了占地几千亩，甚至上万亩的种粮大户，这导致土地日益集中在少数人的手中。这样一种大规模土地流转不同于农村社会自发进行的土地流转，其彻底改变了原有的土地流转秩序。
        3.1土地流转导致外出务工农户与土地的长时间分离，作为土地的流入方，种粮大户经营如此广阔面积的耕地需要大量的农业机械投资，比如购买大型收割机、旋耕机、烘干机以及进行农田水利等基础设施建设等。为了收回成本，种粮大户必须有足够年限的土地经营权保障，否则，他们的投资将无法获得回报。而且，作为一种投资性行为，种粮大户需要规范化的流转合同，以保护自己的利益。显然，种粮大户的这种利益诉求直接与外出务工农户要求流转年限短、随意性的利益诉求相对立。
        在我们所调研的某中部省份的F县，由于赶上了国家的土地平整计划，当地多数村庄都进行了土地的平整，彻底地改变了原有土地细碎化、水利配套设施不完善的缺陷。然而，在土地平整之后，为了实现规模经营，当地政府对平整出的土地进行对外发包，并以1000亩作为发包的底线。这导致大量的资本涌入该地区，土地承包的激烈程度远超过地方政府的预期。按照规定，原有的农户每亩土地可以得到400斤稻谷的“租金”（当地种植双季稻，土地的租金相对较高），一个流转周期为7年。对此，外来的种粮大户并不满意，认为7年的时间还不足以收回成本。最终，地方政府向他们承诺，当土地流转到期后，他们具有继续流转经营权的优先权。
        对于外出农户来说，尽管得到了土地流转的费用，但在丧失了城市打工的机会后，这个费用不足以维持一个家庭的再生产。更麻烦的是，一些地方政府为了照顾种粮大户的利益，以货币作为结算手段，这意味着一旦通货膨胀严重，农户的利益将受到严重的损害。随着一些农民工的返乡，一些地方已经出现了回村农户与种粮大户之间的土地纠纷，而随着土地流转规模的加大，这种纠纷无疑将进一步加剧。
        3.2大规模土地流转挤压了农业劳动者的就业空间
        按照一些主张土地大规模流转者的设想，在土地流转之后，农户既可以为种粮大户打工，也可以到城市中打工。通过这种方式，这些农户的收入将由两部分组成：一是打工的收入；二是农田流转的费用，这无疑是增加农户收入的重要举措。这种设想固然具有逻辑上的可能性，但却表现出对当前农村社会基本情况的无知。在对当前农村究竟是哪一部分农民在耕种土地，以及这些农民是否具有从事其他非农职业的等问题缺乏了解的情况下，这种美好的设想只能沦为一种空想。
        在广大的中西部农村，由于大量青壮年劳动力的外流，村庄社会呈现出严重的“空心化”现象。实际耕种土地的一般以45岁以上的中老年人为主，缺少外出技能、年龄偏大构成了这些人群的主要特点。对于这些农户来说，唯一熟悉的或许就是自己耕种了一辈子的土地。在农户之间自发进行的土地流转中，他们是土地流转的受益者。然而，在大规模的土地流转中，土地日益集中在掌握资金和技术的种粮大户手中，他们再也不能像原来那样从土地流转中获益。在没有足够面积的土地可供耕种之后，原有的农业劳动者因年龄、技能等原因既不能顺利地进城，也难以成为种粮大户的“农业工人”。由于农业机械化水平的提高，种粮大户的机械化水平已经改变了传统农业的劳动密集型特点。我在安徽农村的调研中发现，一个拥有1060亩的种粮大户，他在日常农业生产中只需要有6、8人来进行管理和维护。在“双抢季节”（抢收、抢种）时，由于时间紧急，而大型机械又常常无法完成一些细致的收割、播种工作，种粮大户不得不需要大量的劳动力。但问题在于，这种对劳动力的需求具有季节性的特点，根本无法产生稳定的工作岗位。在这个意义上，对于原有耕种土地的农户而言，大规模土地流转不仅没有增加他们的收入，反而会导致其实际收入的下降，进而在农村社会产生新的“弱势群体”。
        3.3大规模土地流转不利于农业和粮食的安全
        与“一亩三分地”式的传统小农生产方式相比，一定规模的土地经营能够降低农业生产的成本，增加农业的科技含量，进而增强中国农业的国际竞争力。然而，土地经营的规模并不是越大越好，农业的生产效率与土地的规模之间并不是一个简单的正比关系。根据我们的调研，对于占地动辄上千亩甚至上万亩的种粮大户而言，其农业生产的抗风险能力较低，一旦离开国家的农业保险和种粮补贴，粮食种植将严重亏损。举例来说，在小农的生产体系中，大雨、大风等自然灾害所导致的水稻倒伏并不是一个十分严重的问题，因为他们完全可以通过自己的劳动将水稻重新扶正，即使不能扶正，也并不影响到最后的收割。对于农民来说，倒伏的水稻只是增加了自己的劳动强度和时间，而自己和家庭成员的劳动却是不计成本的。但对于种粮大户来说，一旦出现大面积的倒伏，这种损失常常是无法避免的。由于面积巨大，种粮大户依靠自己和家庭成员根本不可能自行解决，而只能雇佣劳动力。但问题在于，雇佣劳动力是需要成本的，这个成本甚至要远超过其所能挽回的损失。在这种状况下，种粮大户宁愿眼睁睁地看着自己的粮食减产。在目前的农业科技水平下，如果这种超大规模的农业经营模式成为粮食生产的主导，国家的粮食安全将受到极大威胁。
        土地的规模经营和农业生产效率之间是一个复杂的关系，对这种关系的细致考察还需要农业经济学的相关知识。但这个事实的存在本身却表明，对土地规模的盲目追求不仅会对农村社会和农户的生存方式产生影响，也会对农业本身带来负面作用。
        4结语
        在大规模土地流转的主张者和推动者那里，他们往往有着一种对中国城市化前景的乐观判断。在这种判断看来，中国的农村迟早要被消灭，中国的农民迟早要全部转移成城市市民，而自己的所有工作只是在顺应或加快这一趋势。从这一观念出发，他们当然地认为现行农村社会自发进行的土地流转具有一系列不符合经济规律和市场经济要求的“缺陷”，而需要进行改造，需要导引到一条更加规范、更大规模的道路上去。
        但是，这种观点无视了土地流转与其嵌入的社会系统之间的关联性。农户之间自发进行的土地流转所表现出的特征只是一种表象，它更多地是由社会内部的机制所决定，而这种机制却是稳定的、缓慢的、难以在一时之间被改变的。因此，农户在土地流转中的选择不是愚昧和落后的表现，而是基于自己生存和安全的长远考虑。在这个意义上，那些盲目乐观、以及激进政策的主张者需要转换思考问题的角度，即摈弃“救世主”的姿态和身份，不再以理性自居，当然地为农户做出选择，而是真正理解土地对于农民的意义，尊重农户自身的选择。
        无论如何，政府要充分把握农民特殊的土地情结，形成农村土地流转的总体规划思路，不断创新农村土地流转制度和形式，在切实保障农民根本权益的前提下，使农村土地流转成为农民、政府增收的契机。对于一个有着9亿农民，且在全球产业链条的分工中处于末端地位的大国而言，一个真正意义上的城市化完成需要足够的时间，甚至要付出几代人的努力。离开了对这一对问题复杂性的体认，任何激进的土地政策主张将“欲速而不达”，以致在实践中常常以地方官僚集团和商业资本的利益替代了中国农村和国家的整体利益。对此，我们需要保持足够的清醒，一种稳健和保守的土地流转政策与实践具有重要的意义。
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