【正文】摘   要：随着社会的飞速发展，对行政机关的一切行政活动随之提出了更高要求：一切行政活动都必须符合法律，即依法行政。行政观念作为依法行政体系的一个关键的结构性要素，必须发挥重要的内在动力机制作用。本文从依法行政论述入手，以体现客观存在的行政观念问题以及这种观念在行政活动中的重要性。
　　关键词：依法行政    行政观念     行政活动
       一、依法行政及行政观念的概念
　　依法行政最早源自大陆法系国家。它是指一切行政活动都必须符合法律，即国家的公共管理活动必须依法进行，符合法律规定。依法行政首先要有法，没有法就没有行政依据的基础。在我国既包括全国人民代表大会及其常委会制定的法律，也包括国务院制定的行政法规，地方人民代表大会制定的地方性法规。甚至包括国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章，亦即规章以上的法律文件都是行政管理活动的依据；其次，依法行政之中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。因此依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中，必须遵守法律，符合法律规定，完全按照法律的要求去做，只有这样，才能达到依法行政的标准。依法行政是建设社会主义法治国家在行政领域的体现，是依法治国的关键，是对依法治国的落实，其根本含义是要用法来管理社会，而不是用法来统治行政相对人，行政相对人与行政机关处在同一管理规范之下，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。
　　行政观念是国家行政机关公务员在履行行政管理职责活动中，形成的对行政活动的看法、态度、信念和价值，是对行政活动的一种深刻的认识和理解。用马克思主义认识论来分析和研究行政观念问题，必须坚持两条原则：其一、实践是认识的来源，行政观念来源于对行政实践的认识；其二、认识必须是真实地反映客观事物及其规律，行政观念则必须真实地反映行政实践的根本要求。
　　在我国，“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”依法行政成为各级政府机关行使行政权力的基木准则。在行政观念上，一方面依法行政要求摒弃传统的“人治”规定的行政观念，另一方面则要求树立法治规定的行政观念。
 　   二、依法行政存在的问题及基础保障
  　  改革开放三十七年来，我国依法行政工作取得了明显成效。但是我们也应当清醒的看到，依法行政工作中仍然存在着一些不容忽视的问题。而这些问题的客观存在，就必须要以思想、理论、法制、道德等为基础保障，更好地践行依法行政。
　　（一）依法行政工作中存在的问题
　　第一、“法治”意识比较淡薄。人治观念重。在行政工作中存在部分领导和干部，依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真正落实到行动上，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。有些领导和干部往往把自己摆在了超越法律之上的位置，总习惯地认为法律只管老百姓不管官，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律的规定。
　　第二、 违法行政问题突出。违法行政主要表现是：一是行政执法队伍过多、过滥；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。二是行政执法乱收费乱罚款多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。三是执法程序“随意性”多。如行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；颠倒程序，先罚款后定性。
　　第三、行政执法监督力度不强。一是行政执法监督未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局。二是行政执法监督缺威，违法执法者却很少受相应的惩处，不能从根本上解决问题。
　　产生以上问题的主要原因是：一是传统的封建专制统治的人治、特权及长期以来的高度集中的计划经济体制产生了“人治”思想思维因素。二是小集体小集团重点利益思想作怪。如存在怕影响单位的“形象”、“政绩”，不支持有关执法部门对违法行政行为的查处。三是行政执法的监督制约机制不够完善。内部上下迎合的多，抹不开情面。外部监督大都流于形式，实质监督少。
　　（二）实现依法行政的基础保障
　　第一、思想基础。其核心是“国家的一切权力属于人民”、“全心全意为人民服务”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。这是《宪法》规定的基本原则，这是《党章》规定的根本宗旨，这是毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想对党员干部和国家工作人员提出的基本要求。因此，在推进依法治国和依法行政的过程中也必须把这些根本要求作为最基本的思想要求和思想基础。否则，依法行政的目的性特征就不能得到体现。
　　第二、理论基础。其核心是解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。推进依法行政，是社会发展的需要，是建立社会主义市场经济体制的需要，换句话说是时代的需要，这就要求我们必须有与时俱进的精神。因此，在推进依法行政的过程中，也必须用先进的理论作为先导，必须坚持与时俱进。
 　　第三、法制基础。在我国的社会主义法制建设中有一项基本方针，即“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，这应该是推行和实现依法行政的法制基础。这一基础应该包括以下几个层次：
　　（1）“有法可依”。目前在我国的行政法律法规中已经形成了以《宪法》为基本法，以行政诉讼、行政处罚、行政复议、行政许可、国家赔偿、公务员行为规范等为主的行政法律体系，应该说我们基本做到了“有法可依”。（2）“有法必依”。这一点也包含两层意思：一是作为公民必须知法懂法守法。二是作为各级政府、政府各部门和司法部门都必须做到“有法必依”。否则，有法不依等于无法。（3）“执法必严、违法必究”。在行政工作中如存在执法不严、违法不究的情况，这“不严”、“不究”就违反了法律面前人人平等的基本要求。
　　第四、道德基础。这里主要指各级政府领导和政府各部门的工作人员必须有良好职业道德。古人曰：“民不畏君严，而畏吾廉。”在依法行政工作中应自觉抵制拜金主义、享乐主义和各种腐朽生活方式的侵蚀，防微杜渐，防患于未然，警钟长鸣，慎独慎行，只有这样才有建立起人民信赖廉洁政府，只有这样的官德才能推进法制政府的建立，才能有利于依法行政的实现。
　　三、行政观念的要素与行政观念转变方式
　　中国要建设法治国家，就必须依法行政。行政机关依法行政的目的一则是对干部本身的保护；再则更重要的是保护广大人民群众的根本利益。因此，要依法行政，除必须有一定的基础保障外，在依法行政工作中行政观念的转变有着重要的意义。
　　（一）行政观念的要素
　　依法行政对行政观念具有指导规定性，为行政观念的转变提供了相应客观依据。对依法行政作出理性认识，只能从依法行政自身的系统整体中寻求。抛开观念性要素，依法行政是诸多要素构成的，是诸多要素的相互联系相互作用的整体。在各个要素中，每个要素的地位和作用是不同的，其中占有主导地位、发挥主要作用的要素及其相互联系和作用，决定着这一系统整体的性质、方向、内容等。因此，行政观念的转变也必须以这些要素为依据。
　　依法行政作为一个系统整体，占主导地位、发挥主要作用的要素有哪些?从其系统整体的根本结构看，主要包括三个层面的要素:一是基础和前提要素;二是内容和形式要素;三是价值和效益要素。
　　第一、基础和前提要素—民主至上的观念。民主是一个政治概念、法律概念、道德概念，是一个多维性的词，但是不论我们从哪个角度来理解，民主的要义始终是指向“人民的权力”或“主权在民”。依法行政是依法治国的重要组成部分和核心内容，依法行政的根本目的是发展民主政治，正如十五大报告指出的那样:“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗口标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”民主是人民主权国家的旗帜.是行政理念的本质内涵，是依法行政的基础和前捉要素。
　　在依法行政中，民主至上的观念包涵多层意思:(1)人民取得政权，建立民主政府，行政观念的首要指向是一切权力属于人民.为人民掌权，服务于人民；(2)在行政活动中实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，行政观念的指向是人民的意志；(3)依法行政，对危害和侵犯公共利益、公民权利的行为进行法律制裁，行政观念的指向是保障公民的权利；(4)人民委托少数管理者并依法授予它们各种权力，行政观念的指向是权力得以有效运行；(5)所确立的依法行政制度要符合民主的最一般原则，如“服从多数、尊重少数”为民负责、越权无效等，行政观念的指向是最多数、最广泛的民主和自由。这些涵义构成了依法行政的基础和前提要素，这些观念便成为依法行政的基础和前提观念。
　　第二、内容和形式要素一一法律至上的观念。依法行政就是法律至上的行政，即在整个国家行政体系和社会规范体系中，惟有法律具有最高权威和普遍性，任何组织和个人都必须置于法律之下。它以职权法定、法律保留、法律优位，依据法律、权责统一等为内涵和原则，客观地反映了依法行政的内容和形式。
　　同民主至上的观念一样，法律至上的观念也包涵多层意思:(l)彻底摒弃传统的“依人治上”和权力至上的观念，否则法律至上的观念就无法产生和形成，行政观念的指向是对权力至上的彻底否定，是对唯上、唯私的彻底否定；(2)有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权，行政观念的指向是法律至高无上的权威，不论一个人是什么官职、什么级别，也不论一个组织是什么机构，在法律面前都是平等的普通的公民或当事人；(3)强调依法对权力进行控制，以防止权力的不合理地增长及滥加害于民，行政观念的指向是对权力的合理合法限定；(4)突出程序和形式的合理性，在依法行政中，法律不在于它可以为行政服务，而在于它具有形式合理性的普遍化标准，从保证实质合理的实现，行政观念的指向是按照法律所规定的程序和形式来观察、分折、提出和思考问题并以此对行政行为作出判断；(5)对法律的信念及对法律制度的深刻信任，并以之为行为准则，行政观念才是把法律至上的精神以一种信念根植于观念之中。这些涵义则构成了依法行政的内容和形式要素，这些观念也成为依法行政的内容和形式观念。
　　第三、价值和效益要素一正义至上的观念。价值和效益是人的认识所必须把握的一种特定的关系，是从事实践活动的动力因素和内在尺度。依法行政的动因就是要最大限度地实现行政价值，提高行政效益。正义，代表着公平、公正、高效益等这些概念，反映依法行政的价值和效益的根本要求。
　　（二）行政观念转变方式
　　第一、践行有限行政观念。依法行政应当根据市场和社会需求，在法律规定的范围内，履行“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”的职能，适时地践行行政观念为有限行政观念。
　　第二、践行服务行政观念。依法行政本着公正的精神，要以有益国计民生，保障公民或社会组织的基本权利。在现代社会，行政机关在本质上是服务机关。从当前情况看，践行服务行政观念的服务性活动主要应集中在：发展与公众生活息息相关的科学、教育、文化、基础设施、市政管理、气象服务等公共事业；提供医疗卫生保健、社会救灾、社会救济等福利服务，向社会提供各种信息和咨询服务。
　　第三、践行依法行政观念。社会主义市场经济本质上是法治经济，它要求一切经济行为、管理行为必须法治化。依法行政是现代公共行政的本质要求，它要求国家行政机关树立行政守法意识，行政机关必须在法律规定的范围内活动；公共行政活动的程序、条件必须符合法律规定。
　　第四、践行积极创新的行政观念。现代社会日新月异，一日千里，各级政府行政事务错综复杂，必须以创新的方法和制度，处理这些事务，这就要求公务员具有革新的活力和创造的精神，应致力于以政策的合理性、合目的性和成功的实例来引导群众，不断增进群众对政策的了解与认同，变政府的意图为群众的自觉意识，减少主观武断、动辄惩罚和制裁的简单化行政行为，多一些民主协商、科学行政。
　　总之，在建设法治国家进程中，依法行政是具体体现，因此在依法行政工作中，行政机关的一切行政活动都必须符合法律的规定，即应以“法有规定才可为，法无规定不可为，法有规定不可违”为行政活动准则，在行政工作中也应当以追求行政观念要素“民主至上、法律至上、正义至上”为核心，这要求行政机关在行政工作中必须得以“践行有限行政观念、服务行政观念、依法行政观念和积极创新的行政观念”。